清末新政

背景

经济基础

甲午战前，在列强的侵略下中国社会经济已经发生了明显变化：一方面由于通商口岸不断增加，洋货大量倾销使中国自然经济（首先是通商口岸附近）受到冲击，开始解体；同时土货大量出口，资本主义世界市场附庸的地位逐渐形成。另一方面中国社会经济结构开始变更：鸦片战争后中国相继出现了外国资本主义经济成分、官僚资本主义雏形性经济、民族资本主义经济。

甲午中日战争使中国社会经济发生了深刻的变化：一是战争直接破坏了中国部分地区的封建经济基础。日军侵入辽东半岛、山东半岛，当地人民受到蹂躏、社会生产力遭到极大破坏，损失惨重。二是战后巨额赔款，迫使清政府进行三次政治大借款，沉重的债务负担压在中国人民的头上，列强控制了中国的财政经济命脉。三是《马关条约》设厂的规定，适应了帝国主义资本输出的需要。战后短短几年设厂930余家，分布在各行业，危害极大。此外，列强还争夺中国的筑路权、开矿权。四是甲午战后列强继续向中国大量倾销商品，年输入量仍在逐年增加。这使中国白银继续大量外流，穷了中国、富了列强，并在继续破坏着中国的社会经济。

政治斗争

戊戌变法失败后，义和团运动的爆发和八国联军大举入侵，慈禧携光绪及若干亲王大臣仓皇西逃，一直到光绪二十七年（1901年）11月28日重新回到北京，历时共511天，横跨庚子、辛丑年，官方史学美其名曰“庚子西狩”。当时的清政府及其军队已经无法应付当时的政治局势，财政上也早已严重亏空，这使清朝统治者感到自己的统治根基业已动摇。加上列强不断给清廷施加压力，要求清政府迅速改变当前的无能状态。因此，维护清王朝的统治成为其统治者们面临的首要课题。

当时的洋务派领袖刘坤一、张之洞、袁世凯等，在危机的形势下，不断从内部敦促清政府实行新政；而且这股势力也在不断壮大，坚持保守倾向的人越来越少了。统治集团内部舆论也倾向改革。有官员上奏“中国之制度……奉行日久，不能无弊”，“于是一切政令皆不能不变”；“愿自至以往，维新者当实事求是，守旧者毋至死不变，同心以谋富强”。

于是，在光绪二十七年（1901年），慈禧太后正式宣布实行新政。

改革过程

颁布上谕

光绪二十七年（1901年）1月29日，慈禧太后用光绪皇帝的名义颁布上谕，命督抚以上大臣就朝章国政、吏治民生、学校科举、军制财政等问题详细议奏。

光绪二十七年（1901年）2月6日《申报》1版《本馆接奉电音》：“……世有万祀不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久见于大易，损益可知着于论语……总之，法令不更，锢习不破，欲求振作，难议更张。着军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，祥悉奏议以闻……”

光绪二十七年（1901年）4月21日，慈禧太后又下令成立了以庆亲王奕劻为首的“督办政务处”，作为筹划推行新政的专门机构，任李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞（后又增加袁世凯）为参予政务大臣，总揽一切新政事宜。张刘二人联名三次上奏《江楚会奏变法三折》，定出改革方向，学习日本，推行君主立宪制，8月20日，即西太后与光绪皇帝离开西安“回銮”前四天，以慈禧太后的名义再发文告，表示清政府立意“变法”的决心：“尔中外臣工，须知国势至此，断非苟且补苴所能挽回厄运，唯有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机。予与皇帝为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策。”

五大臣出洋

光绪三十一年（1905年）9月24日，慈禧太后诏定考察政治大臣五人：特派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英出使西洋。在出团半途中遭受革命党人吴樾放炸弹行刺，被迫延期（由孙中山率领的革命党反对清政府“君主立宪”，认为清政府是以立宪之名行专制之实，一旦立宪之后，君主世袭即成为宪法规范之中，则建立共和政体的计划将更艰难）。

11月25日，朝廷设立专门政治体制改革机构“考察政治馆”，研究各国宪政，提供宪政改革的咨询。12月7日，考察团第一组戴鸿慈和端方出发，第一站即美国，由美国总统西奥多·罗斯福接见。

光绪三十二年（1906年）1月14日，载泽率领考察团第二组出发，徐世昌、绍英伤情未愈，由李盛铎、尚其亨替代。当年夏秋之际，考察团先后回国后进呈了一份主张“强国必须宪政”的考察报告，编成《列国政要》133卷及《欧美政治要义》18章。该报告由随员熊希龄执笔，参考了流亡东京的梁启超和杨度所写的宪政研究资料。载泽和端方拥护宪政的态度发挥了比较重要的作用。载泽于1908年夏出版《考察政治日记》。

“仿行立宪”

光绪三十二年（1906年）9月1日，清政府颁布《仿行立宪上谕》，预备立宪，原则为“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。9月3日《申报》2版《电传上谕》：

“仿行宪政……应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡*，使绅民明悉国政，以预备立宪基础……”

光绪三十四年（1908年）8月27日颁布《钦定宪法大纲》，大纲共23条，其中“君上大权”14条，“臣民权利义务”9条，通篇除涵括“议院不许干涉君主”般各势力妥协之产物，亦具备了“臣民需在法律范围内行使权利”等迄今沿用的先进理念。更随着《大清报律》等法案先后出台，立宪的用意更加彰明。

宣统帝继位后，其父摄政王载沣遵循皇兄光绪帝的遗嘱，加快立宪的进程。宣统元年（1909年），各省咨议局选举。宣统二年（1910年）九月初一日，资政院举行第一次开院礼。

宣统三年（1911年）5月，载沣任命庆亲王奕劻为内阁总理大臣，筹组新内阁。新内阁部院首长共有13名成员，其中满人8名、汉人4名、蒙古人1名，8名满人当中有6人为宗室、1人为觉罗，被当时革命党及立宪派讽刺称为“皇族内阁”。

改革内容

编练“新军”

编练“新军”是清政府新政的主要内容之一。清政府对此投入了巨大财力，花费了很大力气。

光绪二十七年（1901年）8月29日，清政府下谕全国停止武科科举考试；9月11日命令各省仿北洋、两江筹建武备学堂；9月12日下谕全国各省“裁汰旧军，编练常备军”。编练新军的工作在全国展开。

为了在全国推行编练新军计划，清政府于光绪二十九年（1903年）12月4日设立练兵处，任庆亲王奕劻总理练兵事务，袁世凯为会办练兵大臣，铁良襄同办理。练兵处的实权为袁世凯所掌握。清政府还令各省设立督练公所，为各省领导编练“新军”的机构。

光绪三十年（1904年）9月，练兵处、兵部奏准在全国编练新军36镇，颁布了《陆军学堂办法》。

光绪三十二年（1906年）11月7日，清政府改兵部为陆军部，将练兵处并入其中，铁良为尚书，统一指挥全国新军。

光绪三十三年（1907年）8月，陆军部制定了全国编练新军36镇的庞大计划，拟于2—5年内，除近畿4镇、四川3镇外，其他各省各编练1—2镇。但直至清朝覆亡，只编成14镇和18个混成协又4标及禁卫军1镇，约16万人。

倡导商业

光绪二十九年（1903年）9月7日，清政府设立商部，倡导官商创办工商企业。接着，颁布了一系列工商业规章和奖励实业办法，如：《钦定大清商法》、《商会章程》、《铁路简明章程》、《奖励华商公司章程》、《矿务章程》、《公司注册章程》、《试办银行章程》等。这些章程规定，允许自由发展实业，奖励兴办工商企业，鼓励组织商会团体。这些章程和做法，都有利于民族工商业的发展，有利于社会经济的繁荣。

光绪三十二年（1906年），度支部颁布《清理财政明定办法六项》，负责统一各中央地方衙门收支、统筹外债借还、考核各省银号以及规定对各省越时造报财政之惩处。由度支大臣载泽兼任督办盐政大臣，统理全国盐政行政用人之权履行，并在光绪二十八年（1902年）之《中英商约》中商讨有关免厘加税之条款。而在现代财政预算的组成上，光绪三十三年（1907年）福州道御史赵炳麟奏请中央制定全国预算。最终，清廷于宣统二年（1910年）首次编制第一次全国预算。

在宣统二年（1910年）颁布《国币则例》二十四条，划一银币及铜币之重量和成色，但由于当时市面流通之旧币总值达十五亿以上，回收的财政费用已是政府难以承担，最终清廷需要于宣统三年（1911年）4月15日向美英法德四国财团贷款一千万英镑，以推行有关币制改革。

光绪二十二年（1896年）清政府成立“铁路总公司”，1900—1905年间铁路总体发展为三千二百哩。除全长201公里的京张铁路为本国修建外，余路均为外国持有部分股权下所修建。

教育改革

清政府推行新政的另一个重要内容是废科举，办学堂，派留学。

光绪二十七年（1901年）9月4日，清政府命令各省城书院改成大学堂，各府及直隶州改设中学堂，各县改设小学堂，并多设蒙养学堂；12月5日，颁布学堂科举奖励章程，规定学堂毕业生考试后可得进士、举人、贡生等出身。

光绪二十八年（1902年）2月13日公布推广学堂办法；8月15日颁布《钦定学堂章程》。

光绪三十年（1904年）1月13日又颁布《重订学堂章程》，详细规定了各级学堂章程及管理体制，以法令形式要求在全国推行。与普通学堂并行的还有专业教育，包括师范学堂及各类实业学堂，在学制上自成系统，一套完整的学校制度随之建立。

光绪三十一年（1905年）9月2日，光绪皇帝诏准袁世凯、张之洞奏请停止科举，兴办学堂的折子，下令“立停科举以广学校”，使在中国历史上延续了1300多年的科举制度被最终废除，科举取士与学校教育实现了彻底的脱钩。12月6日，清廷下谕设立学部，为专管全国学堂事务的机构。清政府在推行新政过程中，把“奖游学”与“改学堂，停科举”并提，要求各省筹集经费选派学生出洋学习，讲求专门学业。对毕业留学生，分别赏给进士、举人等出身。对自备旅费出洋留学的，与派出学生同等对待。

为统一管理留学生工作，清政府分别在1902年10月31日和1906年10月2日派出总监督赴东洋和欧洲。

光绪二十九年（1903年）10月，清政府颁布《奖励游学毕业生章程》，规定凡中国留日学生在日本普通中学5年毕业，得优等文凭者，给予拔贡出身；在日本文部省直辖之各高等院校及程度相当的各项实业学校3年毕业，得优等文凭者，给予举人出身；在大学专科某科或数科，毕业后有选科或普通毕业文凭者，给予进士出身；在国立大学及程度相当的官立学堂中3年毕业，得学士文凭者，给予翰林出身；5年毕业，得博士文凭者，除给予翰林出身外，这给予翰林升阶。最初，在洋务运动期间的留学生计划大都留学英美法等国家，不过，由于庚子赔款后政府财政紧拙，结果清末改革中的留学生计划大都留学日本。至1907年，留日学生总数达一万五千人。

改革官制

改革官制是清政府新政的一项重要内容，其中包括“裁冗衙”、“裁吏役”、“停捐纳”，对统治机构作了一些改变。

光绪二十七年（1901年）7月24日，清政府撤销总理各国事务衙门，改设外务部，“班列六部之首”；9月19日，清政府宣布停止报捐实官。

光绪二十八年（1902年）2月24日，裁河东河道总督，其事务改归河南巡抚兼办；3月6日裁詹事府及通司。

光绪二十九年（1903年）9月7日，设商部。

光绪三十年（1904年）12月12日裁云南、湖北两省巡抚，由云贵总督、湖广总督兼管。

光绪三十一年（1905年）7月18日，宣布停止捐纳武职。同年9月4日裁奉天府尹，由巡抚兼管；裁奉天府丞，改为东三省学政。设巡*部。设学部，裁国子监。除裁并增设行政机构外，清政府还下令“停捐纳”、“裁陋规”、“定公费”。

现代法律

光绪二十八年（1902年）5月13日，清廷下达一道上谕：“现在通商交涉，事宜繁多。著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议。务期中外通行，有裨治理。”中国法律现代化由此起步，几经反复，直至20世纪终结，尚未完成。不过，基本架构已在晚清新政时期奠定。光绪二十九年（1903年）起，《奖励公司章程》《商标注册试办章程》《商人通例》《公司律》《破产律》《各级审判厅试办章程》《法官考试细则》《集会结社律》等等先后出台。影响最为深远的是三个总结性的大法：《大清刑事民事诉讼法》《大清新刑律》《民律草案》，分别在程序法和实体法领域为中国法律的现代化奠定了牢固的基础。虽因辛亥革命爆发，《民律》已不及审议颁布施行，但20世纪上半叶的民国政府无不继承这三个大法。

筹蒙改制

光绪三十二年（1906年）9月，在改革官制过程中，编纂官制大臣将京官编定复核，缮单进呈，在所附阁部院官制节略清单中写道：“各国竞争，殖民为要，蒙、藏、青海，固圉防边，其行政事宜实与各部并重，故易理藩院为理藩部。”后来上谕发布，宣布正式“理藩院著改为理藩部”。1907年清政府政务处大臣左绍佐、岑春煊等，奏请将热河、察哈尔、乌里雅苏台、库伦、科布多、阿尔泰等地“悉照内地改设行省”，以期加强边防。清政府担心沙俄出面反对，在征询了各部大臣、各地将军、督抚的意见后，仅宣布废止从前关于蒙汉不得通婚的禁令，鼓励内地汉人到蒙古开荒；在蒙古增设卫生局、巡*队、学校、商品陈列所，举办所谓的“新政”。这一举措严重地威胁着蒙古人的生存，同时也妨碍了沙俄在外蒙的利益。同时内蒙古地区的一些“旗地”因汉人流入增多改为州县。

影响

积极影响

推动自由经济发展

光绪二十一年（1895年）7月19日，清朝上谕称：“叠据中外臣工条陈时务……如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创邮政、练陆军、整海军、立学堂；大约以筹饷练兵为急务；以恤商惠工为本源。此应及时举办。”清政府开始“恤工惠商”即力求保护和扶植私人资本。与此同时，现代财产所有权亦相应逐步确立。《大清民事刑事诉讼法》在“判案后查封产物”一节中规定：“凡封票纸查封被告本人之产物，如产物系一家之公物，则封本人名下应得之一分，他人之分不得株连。”“凡左列各项不在查封备抵之列：一，本人妻所有之物。二，本人父母兄弟姐妹及各戚属家人之物。三，本人子孙所自得之物。”这表明财产所有权已从家庭甚至家族所有转变为以个人为本位。这些法律条文的出现，就意味着法律开始承认私有财产的正当性与合法性。

光绪三十年（1904年）至宣统二年（1910年）间，设厂数目与投资总额都大大地超过了前代。清末新政前，在光绪二十一年（1895年）至光绪二十四年（1898年）的民族工业，新设厂投资万元以上者55家，年均13.75家；而光绪三十年（1904年）至宣统二年（1910年）清末新政期间，新设厂投资万元以上者276家，年均39.4家，是前者的2.87倍。这种发展还表现在矿业上，光绪三十年（1904年）至宣统二年（1910年）新建矿48家，超过了以前任何时期。此外，交通、商业、金融等都有了较明显的发展。在农业上，由于土地面积的增加，促进了农作物产量的增长；而先进的农业技术和知识的传入，则表明中国农业生产也带有近代的色彩。

清末新政最大的成就是增加了经济自由。按照列强的观点是传统或中世纪中国没有现代意义上的经济自由。就传统经济领域而言，中国人当然可以经营农业、商业和手工业。可是，有个障碍迎面而来：财产所有权的限制。《大清律》承袭传统，明确规定：“凡祖父母、父母在，子孙别立户籍，分异财产者，杖一百。若居父母丧而兄弟别立户籍，分异财产者杖八十。”理由是：“祖父母、父母在，子孙不得私财，礼也。居丧则兄弟犹侍乎亲也，若遂别立户籍，分异财产，均为不孝，故有杖一百、八十之罪。仍令合籍共财。"这是严重压抑经营积极性的规定。更为严重的是清政府为新经济的发展设置了种种障碍。突出的表现是办新式工商、交通和金融事业，一律实行批准制，往往相应设置垄断特权，不准民间资本自由进入。

但是由于清政府的历史局限性，改革没有达到预期目的，一些阻碍民族经济发展的障碍依然大量存在。如大清帝国第一位驻外使节郭嵩焘，回国退休后，他在给李鸿章的信中说到：“轮船之为便利，天下所共知也。愚劣如湘人，亦习焉而知其利。是以十年以前，阻难在士绅；十年以来，阻难专在官。凡三次呈请……独不准百姓置造”，第三次是郭嵩焘出面筹办的，已筹集资本两万余，这个航运公司也没有成功。

如果从同治五年（1865年）辩论要不要学西方借法自强算起，清政府内部整整争论了30年，才得出这么一个结论。更主要的是鸦片战争以来历经6次内外战争，特别是甲午战争失败，内外交困，迫使清政府的经济政策不能不作出重大调整。用当时一篇得到朝廷首肯并转发而流传甚广的奏章的话来说是：“今日即孔孟复生，舍富强外亦无治国之道，而舍仿行西法一途，更无致富强之术。"换句话说，生死存亡迫使这个专制政府不能不放松控制，让老百姓得到一定程度的经济自由。不过，这一权利的法制化，是光绪三十年（1904年）初接连颁布《奏定商会简明章程》《商人通例》、《公司律》后的事。其中规定“凡设立公司赴商部注册者，务须将创办公司之合同、规条、章程等一概呈报商部存案。”悉与国际惯例一样，办企业仅须登记注册即可。

促进法律现代化

“新政”时期开始建立现代社会运作架构，民国初年的北洋政府时期基本沿用清末新政所制定的一系列法律和审判制度，民国十三年（1924年）国民政府在广州建立，特别是民国十七年（1928年）成为全国政权后，中国法制进程因中国国民党在包括立法、司法在内的各领域全面推行“党化”而暂时停止。但这时民法、刑法等基本法律文本仍大体承袭了清末新政的成果。

国民党开创了执政党直接检查出版物和钳制言论自由、学术自由的体制，冀图以一党的主义“齐一国民思想”，以达到“一党治天下”的目的。中国共产党领导的抗日根据地和后来的解放区，也沿用国民政府的《六法全书》办案。对于这种极其不尊重和保障人权的法律制度，我国人民群众与之斗争亦已长久。直至1949年二月中共中央下令“蔑视和批判”西方“反人民的法律”和“废止”国民党《六法全书》。

政权机构现代化

在政治上，清末政权机构发生了很大的变化。清末新政前，清政府基本上还是封建的政权机构。在清末新政期间，却发生了极大的变化。这种变化不仅表现在光绪三十一年（1906年）前改总理衙门为外务部以及设立商部、练兵处、巡*部、学部等；还表现在光绪三十一年（1906年）11月重新更定官制，除内阁、军机处仍旧外，新设立或改名称的有：外务部、学部、民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、海军部、军咨府、资政院、审计院。到此，清政府虽然仍是半新半旧的，但这毕竟是清朝政权机构迈入近代时期的开始。

中国军队近代化

新建陆军是中国建立真正意义上的近代军队的首次努力，是中国近代军事史上重要的一页，对日后中国军队的军制、作战、训练、编制等方面都有重大影响。尽管它最后的发展方向并未与这场军事变革的发动者——清政府所预期的一致，但是新军建设开创了中国近代军事进程的多项先河，是中国军事近代化的重要进步。

鸦片战争当中，曾经勇武善战的八旗在西方列强坚船利炮和新式步炮协同战术的打击下不堪一击，参战清兵与英军伤亡比竟然达到600比1，惨痛的现实迫使清朝统治者从“天朝上国”的美梦中惊醒，开始了“师夷长技以制夷”的洋务运动；然而，中日甲午战争期间，即使是清军已经装备了相当数量的西方先进武器，包括比日军还要先进的毛瑟步枪的情况下仍然一败涂地，究其原因大部分清军是混编各式古老火枪（甚至包括鸟铳、抬枪）与不同口径的近代步枪，没有几个单位配置统一的制式近代武器，战斗一旦打响则后勤供应漏洞百出，有枪无弹、有弹无枪的情况比比皆是。

清朝统治者经过甲午战争发现建立先进的军队制度才是提高战斗力的根本。在反思日军胜利因素后，清朝统治者认识到日军“专以西法制胜”、“一代有一代之兵制，一时有一时之兵制，未可拟古剂以疗新病，居夏日而御寒裘也”。因此，清政府尝试逐渐引入西式军制与训练，开办西式军事学校，同时命令旧有军队改习洋操，聘请西方教官训练甚至管理军队，这些接受西式军事训练，使用西式制式武器装备的清军被称为新式陆军。其中，北洋的定武军和南洋的自强军在这方面开创了新河。新军建设与洋务运动有着本质的区别，洋务运动是“中学为体、西学为用”，在思想上根本没有承认西方军事思想和制度的领先，幻想单纯从西方列强手中购买洋枪洋炮、替换手中的大刀长矛和土炮就能成为一流军队，而对于真正决定战斗力的军队制度丝毫不作变革，导致清朝军队的战斗力与列强的差距，因此，洋务运动并没有从本质上改革军队，军队战斗力没有大幅的提升。美国《纽约时报》记者现场采访报道更为直截了当：“除了数千由外国军官亲手训练的精锐部队外，大部分的清国官兵即便是手里拿着现代武器，思想却还是活在300年前”。

反观新军建设，是从军队制度乃至武器装备、官兵培训等方面作了深刻的变革，近代军队司令部、军事学校、军乐队、近代军事编制、后勤制度以及“国防军”概念等等措施，都是清政府守旧势力不敢想象的变革。一系列的变革对于提升新军战斗力的效果非常明显，辛亥革命初期，人数上占据优势的旧军面对新军时，大部分一触即溃。最终南方新军在孙中山、黄兴的引导下率众起义，北方新军在袁世凯指挥下进行逼宫，反予了清王朝致命的一击。新军的西式军制在清朝灭亡后，经过进一步改进和变革，一直作为国民政府军队的军事制度，而部分军事制度甚至也被后来共产党领导下的军队所沿用、发展，其意义和影响不可谓不深远。

新学教育兴隆

在思想文化上，通过清末新政，在这方面的变化是十分突出的。其一，结束了科举制度的历史。其二，清末出现了办学热潮。由于清政府号召办学，又公布了《奏定学堂章程》，加上废除科举制度，于是新式学堂如雨后春笋，达到前所未有的程度。其三，由于清朝政府的号令及地方官和个人的努力，很快地出现了留学的热潮。光绪三十一年（1905年）至光绪三十二年（1906年）间，仅留日学生就多达8000余人（一说10000多人），这同新政前比较，增长了100多倍。其四，政治思想界也有所变化。随着清末“预备立宪”的开展，西方近代思想得到了一定的传播，在中国传统思想体系中透进了数缕民主的霞光。

民族资产阶级崛起

在阶级关系上，清末也发生了很大的变化。随着中国民族资本主义的发展，中国民族资产阶级的力量有了明显地增长，特别是这时，民族资本的中小企业大量涌现，使中国民族资产阶级中下层的力量有了明显地壮大。与此同时，中国工人阶级的队伍，也由甲午战前的10万人左右，增长到辛亥革命前的66万多人。

促进民主革命

在新政与民主革命的关系上，新政促进了革命的爆发。清末新政与资产阶级民主革命是互相影响着的两个运动：由于民主革命活动的开展，触动了清朝的封建专制统治，因此，清末新政有转移矛盾、拒绝革命的动机。从这个意义上说，民主革命活动促使了清末新政的实行。但同时，我们还必须注意另外一个客观事实，这就是由于清末新政的开展，又在客观上促进了资产阶级民主革命的发展。主要表现是：清末民族资本主义的发展，为资产阶级民主革命提供了经济基础；由于民族资产阶级力量的壮大，为资产阶级民主革命提供了阶级基础；办学和留学热潮的出现，产生了众多的青年学生和知识分子阶层，这是民主革命的群众基础；由于清末新军的出现，由于革命党人把工作重点转移到新军，新军就逐渐成了清政府的掘墓人，成了民主革命的阵地。

消极影响

增加人民负担

为了实行新政，清政府必须想方设法筹集经费，增加了人民的负担，使中国劳苦大众生活较之同光中兴时期有所贫困化，社会矛盾无由不尖锐更甚。为了筹款，清政府不得不向下摊派，这是清末新政经费的最主要来源。为了筹饷，清政府不辞广设名目，以多方索获。如光绪二十九年（1903年）12月24日清政府发布的两个上谕，就向各省派款每年达960万两。从光绪二十八年（1902年）起，在通商口岸征收印花税，在湖广征收房捐、铺捐；直隶袁世凯拟“每户售酒百斤，抽捐制钱一千六百文，并准其于常价之外，每斤增加十六文发售”；光绪二十九年（1903年）在吉林征收烧窑捐、车辆捐；在其他地方征收牛捐、马捐、盐商捐、绅富捐，还有户口税、丁税等。

清政府向下派款，而这些款项，各地方政府又通过提高部分商品物价从劳动人民身上索获。如此外又出现了许多新名目的税捐，如粮捐、房捐、新捐、学捐、铺捐、膏捐、统捐、摊捐等等。同时，复提税率，有由户部决定在全国公开加收的，也有由各地任意增加税率的，并允许地方官自筹税收。施行若此，“无由不使税紊贪横，未免于‘广大劳动人民’（实是某些无心专业的闲散人）造成了‘前所未有’的灾难”。对外蒙古的捐税导致“（人民）不堪其扰，相率逃避。近城（指库伦）各旗，为之一空”。

袁世凯集团崛起

以袁世凯为代表的北洋军阀的崛起，是清末新政的又一苦果。众所周知，袁世凯是靠在天津小站练兵起家的，又系靠于山东任巡抚时的灵活应变及镇压义和团运动发迹的。在新政期间，于光绪二十八年（1902年）清政府又令袁世凯训练京旗陆军，到光绪三十二年（1906年）末，北洋六镇的军队都抓在了他的手中。因此，在清末，袁世凯声名显赫，并可以左右朝政。这也使得清朝的覆亡有了它自身内部的原因，新政培育出了足以摧毁他自己的毒瘤。

加深列强侵略

清末新政时，某些经济政策的公布，客观上也为列强输出资本创造了方便条件。19世纪末20世纪初，是近代中国社会经济发展变化的一个重大转折时期：列强对华经济侵略加速扩张，民族危机空前深重，西方列强的侵略方式也由原来的商品输出为主转为资本输出为主，近代中国的半殖民地半封建社会经济形态最后形成并进一步深化。商品输出，顾名思义，就是西方列强向中国倾销工业品和掠夺原料，这些商品包括鸦片、西方列强本国的手工工厂所生产的产品，或者在通商口岸开设工厂（很少），利用中国廉价劳动力和原料，剥削中国人民。商品输出较资本输出时间早，在1840年至1895年《马关条约》签订年间里，绝大部分都是商品输出。其本质是控制殖民地的市场。资本输出是用过剩资本向其他国家投资，例如在中国投资开办工厂，或利用雄厚的资本取得在中国的铁路权、开矿权等等。或用过剩资本作为贷款。其本质是通过资本控制殖民地的经济命脉（危机更加加深和严重）。

在西方列强看来，与其等着一味守旧的清政府最终被革命所推翻，不如督促清政府实行改革以消弥革命，这样才能维持中国地区局面的稳定和平，进而能够保证其在华利益长期存在。因此，《辛丑条约》签订之前和之后，列强多次向清政府提出改革的建议。从这一点上讲，清政府最后力行新政，在一定程度上含有迎合列强的因素。清末新政后，民族经济的发展需要大量的资金，张謇是清末提倡实业救国论的代表人物，他提出过“棉铁主义”、发展外资等具体发展实业的措施。棉铁主义指以棉纺织业、钢铁业带动民族工业的发展，形成民族工业体系。他还主张以合资、借款、代办等形式，利用外国资本解决发展民族工业所需要的资金问题。但是列强也不欲中国蓦然走资而顿失既得，正是英、德、法、美等国以借款为诱饵，力争清政府将铁路收归国有，激化了清政府与民族资产阶级之间的矛盾。

强化国家机器

清末新政时，练新军、办*政，强化了专制的国家机器，有利于清政府对革命派反抗斗争的镇压。因为在清末，清朝旧式军队早已失去战斗力，而所编练的新军，战斗力有了明显的提高，再加上各地办起的*察，加强了对革命派反抗斗争的侦缉和镇压，这也是清末新政的一个恶果。

催生边疆问题

清末新政时期清政府开始改变原有的边疆地区治理模式，开放“蒙禁”，在青藏地区“改土归流”；同时将内地汉人大幅移民边疆地区；由于“新政”操之过急、措施不当，产生一系列问题。

一向享受清廷优遇的蒙旗王公贵族，不仅不能得到财政上的支持，而且还要另纳“报效银”，这就使蒙古地区财政状况陷于恶性循环之中，在蒙古增加的贡捐和新捐输，诸如烟、牛、草、车捐以及国民捐。仅库伦一地以商民每年被迫向清廷交纳的“包捐”银高达两万四千两。清政府还通过发行国债即“昭信股票”来筹措资金，如土谢图汗、车臣汗两盟封建王公，哲布尊丹巴等上层喇嘛等，被“劝办昭信股票”，向清廷交纳报效银20万两，其中哲布尊丹巴一人报效银就6万两，各盟旗都有诸如此类的报效银两。虽然，他们可以从牧民身上搜刮来获得一定的补偿，但这使他们本已窘迫的财政更见襟肘产生危机；同时也使蒙古牧民的生计雪上加霜，这种恶性循环，也加剧了蒙古民族的离心力。

张荫棠和联豫在西藏推行新政的筹划实施中所谓“收回政权”，以汉官代替藏官治藏，这是当时西藏地方噶厦所无法接受的。达赖喇嘛在英军逼近拉萨的情况下不得已出走库伦，清政府却听驻藏大臣有泰的一面之词，革除了达赖喇嘛的名号，严重伤害了西藏人民的民族感情和宗教感情，进一步加深了清朝中央政府与西藏地方政府之间的裂痕。过分强调“使通祖国语言文字”，而无视藏民族语言文字的教育。他们所说的“兴办教育”，实际上只是汉文汉语的教育。张荫棠印行《训俗浅言》和《藏俗改良》，极力宣扬“君臣有义”、“夫妇有别”以及“智、仁、勇、孝、悌、忠、信、礼、义、廉耻、合群”等孔孟纲常伦理，又对藏民族的习俗风尚横加指责，企图以儒家封建伦理取代藏民族的伦理习俗。这种文化自大心理以及以“开启民智”为名试图民族同化的政策在一定程度上损害了西藏僧俗的民族自尊心，加深了民族矛盾。

评价

经济意义

从光绪二十七年（1901年）至民国建立，有很多制约经济发展的不利因素：强势和享有特权的外国资本；厘金和其他苛捐杂税；由于政治制度改革滞后带来的政府官员腐败；日俄战争及其他突发事件引起的社会不安和动荡；等等。但民族经济仍有不俗的表现。1895—1913年间，民族资本工业发展速度年均15%，比第一次世界大战列强无暇东顾期间的发展速度还略高一点。其他经济事业发展也比较顺畅。主要的一条是政府不再愚蠢地坚持以官办或官督商办的垄断经济为路向，扶植和奖励私人资本，建立自由的市场经济制度；加上工资和原料低廉；市场广阔；这些有利因素足以抵消其他制度性缺陷带来的不利因素（如贪污腐败和政府效率奇低等）的影响。

从民国元年（1912年）到抗日战争爆发，战火连绵，社会动荡不安。但总的说来，经济仍持续以较高速度发展。1912—1936年尽管有几次世界性的经济危机，特别是1929年开始的经济大危机，中国工业年均仍增长9.2%（主要是轻工业）。1912—1930年，更高达13.8%。原因是北洋政府继承清末新政的经济自由制度，且有所完善。虽然1927年国民党正式取得政权后，开始扶植带有封建的、买办性质的官僚资本，但尚不足垄断国民经济。

人文意义

“新政”带来的社会人文意义也不容忽视。近代著名翻译家和教育家严复翻译的《原富》（即《国富论》）序言中写到列强“乃至民生安业之事，大抵任民自为，而不过问”，“读此，则知东西立国之相异，而国民资格，亦由是而大不同也。盖西国之王者，其事专于作君而已；而中国帝王，作君而外，兼以作师。且其社会，固宗法之社会也，故又曰元后作民父母……下至守宰，皆以其身兼天地君亲师之众责……卒之君上之责任无穷，而民之能事，无由以发达……而其于国也，无尺寸之治柄，无丝毫应有必不可夺之权利”。没有经济自由，只能事事仰承官府旨意，公民权利就失去基础。在新文化运动中，陈独秀也一再重申“以独立之生计，成独立之人格”的极端重要性。

历史意义

清末新政固然是慈禧集团为强化封建国家机器，整顿和巩固清王朝统治搞起来的。也不可否认新政改革由于主观和客观上的多重局限，加上王朝自身的顽固保守，使改革在打折扣，存在诸多缺陷和差强人意之处。尽管这样，清末新政改革，在社会政治、经济、军事、文化教育等方面都产生了新陈代谢的客观效果，在中国社会的近代化过程中占有一定的地位，这是应该肯定的，不能视而不见，一笔抹杀，更不应该视之为“假维新”、“伪变法”，而应谨重地分析，肯定其是一个确确实实推行的改革运动，是中国近代史上广泛而深刻的资本主义性质的改革运动，其与戊戌变法相比较，是一场排除民族资产阶级领导和参加的具有资本主义性质的改革运动。